導讀：過去幾十年，許多國家和國際能源機構在建立石油儲備方面積累了豐富經(jīng)驗。通過加強與這些國家和國際組織的合作與交流，借鑒他們的經(jīng)驗，我們可以在建立石油儲備體系的過程中博采眾家之長，少走彎路。

　　一、國際能源機構石油儲備的政策

　　（一）第一次石油危機和國際能源機構的成立

　　第一次石油危機后，1974年2月，西方主要工業(yè)化國家在美國首都華盛頓舉行能源會議，討論能源政策問題。在這次會議上，美國倡議成立一個國際組織共同制訂能源政策，以應付下一次可能出現(xiàn)的石油危機。同年11月15日，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織理事會決定正式成立“國際能源機構”，11月18日各成員國簽字組成“國際能源機構”。1976年1月19日，協(xié)議經(jīng)各國批準生效，“國際能源機構”正式成立，總部設在法國巴黎。目前，該組織共有成員國26個。

　　（二）石油儲備的法定要求

　　按照1974年簽署的國際能源協(xié)議的要求，國際能源機構成員國（目前共有包括西方七國在內(nèi)的26個國家）必須承擔相當于90天石油凈進口量的石油儲備義務。但石油凈出口國則不承擔此項義務。儲備品種包括原油和成品油。為達到90天的儲備目標，目前除加拿大之外的所有成員國均已制定有關的法律或政府條例，以明確公司、中介組織和政府的職責。

　　歐盟也要求其成員國承擔石油儲備義務，但與國際能源機構相比有所不同。歐盟確定的儲備義務是90天的石油消費量，而且對所有成員國均要求建立應急儲備，只是對于石油凈出口國，允許在90天消費量基礎上扣減15%的比例。另外，其儲備品種限于三大類石油產(chǎn)品：一是汽油和航空汽油，二是柴油和航空煤油，三是燃料重油。

　　（三）石油儲備的實際規(guī)模

　　據(jù)國際能源機構2004年3月號《石油市場報導》統(tǒng)計，2004年初，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國的石油儲備量為3920.7百萬桶，相當于該組織成員國80天的石油消費量，其中國際能源機構成員國的石油儲備量相當于112天的凈進口量。2004年3月，美國戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模達6.5億桶。

　　（四）儲備的動用

　　國際能源機構應對石油危機的做法是，當預計當可能發(fā)生石油危機時，將收集有關數(shù)據(jù)，如果國際石油市場的供應減少7%時，其成員國將按同樣的比例減少消費；如果國際石油市場供應量減少10%時，除要求其成員國減少10%的消費外，將立即啟動緊急應急措施，由國際能源機構理事會決定動用石油儲備，并由所有的成員國分享。

　　由于國情不同，各國石油儲備的動用機制存在一定的差別。對于包括公司儲備和政府/中介組織儲備的國家來說，這些國家根據(jù)石油危機發(fā)生的情況和本國的政策決定首先動用哪一種儲備。例如，美國在與國際能源機構成員國協(xié)調(diào)后優(yōu)先動用政府所屬的戰(zhàn)略石油儲備。日本政府認為，原則上講，在動用政府儲備之前動用公司儲備，動用政府儲備往往根據(jù)國際輿論要求和危機的性質(zhì)來決定。然而，近年來的政策傾向于優(yōu)先動用政府儲備。荷蘭也強調(diào)，荷蘭儲備協(xié)會（COVA）儲備在次石油危機和IEP應急對策機制啟動情況下的作用。對于在沒有發(fā)生石油短缺的情況下，能否使用應急儲備干預市場、降低石油價格問題，有些政府持贊成意見，理由是可以抵消非市場因素的作用，打擊因投機引起的價格上漲，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。而有些政府則持否定意見，理由是必須節(jié)省儲備，以便用于真正的石油危機，要尊重市場原則，避免市場扭曲和人為干預。

　　（五）公司的義務儲備

　　國際能源機構成員國把公司儲備作為應急石油儲備的組成部分，且大多數(shù)國家對從事石油生產(chǎn)、經(jīng)營的公司施加義務儲備的要求。其中，16個國家法律規(guī)定，對不能履行儲備義務的公司實施懲罰措施。一旦應急對策機制啟動或宣布進入緊急狀態(tài)，各國政府將有權降低公司義務儲備的的數(shù)量。

　　二、主要國家石油儲備介紹

　　（一）美國戰(zhàn)略石油儲備

　　美國是世界第一大石油消費國，全年石油消費量10.03億噸，其中63%依靠國外進口。1973年發(fā)生的第一次石油危機，嚴重沖擊了美國經(jīng)濟，造成經(jīng)濟衰退，社會振蕩。1975年美國《能源政策和保護法》明確規(guī)定，建立石油儲備是美國的國策。根據(jù)該法律，在其生效3年時期內(nèi)，建立石油產(chǎn)品儲存達到10億桶（約合13600萬噸）、減低不少于1.5億桶的石油儲備；7年之內(nèi)儲備原油的目標要達到相當于90天的進口量。1977年第一批儲備庫點開始建設，并在當年建成投入使用。目前美國戰(zhàn)略石油儲備儲備原油6.5億桶（約合9000萬噸），相當于90天的石油進口量。美國戰(zhàn)略石油儲備的儲備品種包括原油、成品油和燃料重油，以儲備原油為主。

　　美國《能源政策和保護法》規(guī)定，戰(zhàn)略石油儲備事務由能源部負責，內(nèi)設立戰(zhàn)略石油儲備辦公室，部長依法對戰(zhàn)略石油儲備行使籌建、管理和維護的權力，提出戰(zhàn)略石油儲備動用和分配方案，報總統(tǒng)批準執(zhí)行。1990年以后，美國對《能源政策和保護法》中的戰(zhàn)略石油儲備動用原則進行了修訂。當美國總統(tǒng)認為出現(xiàn)下列能源供應中斷情況時，就可以批準動用戰(zhàn)略石油儲備。一是有緊急事態(tài)發(fā)生，持續(xù)時間長，影響范圍廣，造成原油供應顯著減少；二是因發(fā)生緊急事態(tài)，油品價格大幅度上漲，并可能對國民經(jīng)濟帶來重大影響。此外，即使上述緊急事態(tài)沒有發(fā)生，國際能源機構也沒有啟動“緊急石油分享系統(tǒng)”，但總統(tǒng)認為原油供應有可能因途徑中斷而造成供應不足時，也可以決定動用戰(zhàn)略石油儲備。

　　美國戰(zhàn)略石油儲備的建設資金和石油收儲資金主要來自財政撥款。1993年以來戰(zhàn)略石油儲備共花費207億美元，其中儲備設施建設和操作費用40億美元，購買石油和運費167億美元。政府承擔戰(zhàn)略石油儲備的全部費用，其中費用的75.4%用于購買石油，22.9%用于倉儲設施建設和維護，1.7%為管理費用。除財政撥款支持外，《能源政策和保護法》還規(guī)定屬于戰(zhàn)略石油儲備進口的石油享受免除關稅或進口許可費用，進口數(shù)量不受配額限制等優(yōu)惠政策。

　　石油儲備政策是美國調(diào)整其能源政策、實現(xiàn)能源結構多樣化的組成部分，被稱作為能源保險。戰(zhàn)略石油儲備的建立，為美國石油供應免遭突然中斷的影響提供了安全保證和短期應急手段。1990至1991年發(fā)生的海灣危機，戰(zhàn)略石油儲備在緩解供求、平抑油價方面發(fā)揮了積極作用。在國內(nèi)，政府通過建立戰(zhàn)略石油儲備，維護石油市場公平競爭，也得到了石油工業(yè)界的認同和支持。

　　近年來，美國政府根據(jù)其政治、外交的需要，利用國際油價的變化，調(diào)節(jié)從產(chǎn)油國的石油進口數(shù)量。國家先是制定出戰(zhàn)略石油儲備的最低保有量，然后對多余的庫容，根據(jù)國際油價的波動，采取靈活手段，賺取利潤，這在1998~1999年國際油價下跌期間做得比較突出。1998年國際油價下跌時，他們抓住這次有利時機大量補充庫存，7月美國參議院決定撥款4.2億美元，再增加購買原油2800萬桶（約合380萬噸）。一年之后，1999年7月國際油價漲到19美元/桶，美國政府又決定每天向市場拋售原油80萬桶（約合11萬噸），預計到年底共出售了1.46億桶（約合2000萬噸），按每桶凈收入5美元計，戰(zhàn)略石油儲備可贏利7億多美元。

　　（二）日本石油儲備

　　日本的石油消費量約2.7億噸，幾乎全部依賴國外進口。日本石油儲備分為國家石油儲備和民間石油儲備兩種形式。自1972年起日本民間石油儲備先行起步建設，1978年日本開始建立國家石油儲備。為了確保石油儲備的順利實施和規(guī)范管理，日本政府于1975年12月27日頒布了《石油儲備法》，1977年9月29日又頒布了《石油公團法》。目前日本石油儲備的儲備規(guī)模約為6.36億桶，相當于120天的石油消費量。儲備品種包括原油和成品油，國家石油儲備全部為原油，民間石油儲備56%為成品油，44%為原油。

　　日本的國家石油儲備是由日本政府授權經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省資源能源廳統(tǒng)一指導管理。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省負責制定石油儲備政策，協(xié)調(diào)政府部門之間的關系，制定石油儲備擔保的預算，決定國家石油儲備的動用和投放。目前，日本有8個國家石油儲備公司（下設10個國家石油儲備基地）。國家石油儲備公司負責石油儲備基地建設，實施石油儲備運作，管理國家石油儲備基地。國家石油儲備基地負責管理儲備石油，負責儲備設施的維護和保養(yǎng)，負責安全教育和防災訓練。

　　日本國家石油儲備資金是由政府通過對進口原油和成品油征收石油稅的方式予以保證的，石油稅稅率為每千升石油2040日元。日本石油公團的運轉費用由政府財政撥款、貸款和政府提供擔保的商業(yè)銀行貸款三部分組成。石油公團再向國家石油儲備公司提供財政撥款，維護其日常經(jīng)營費用、支付銀行貸款利息、繳納折舊等。另外還向民間石油公司支付儲罐租賃費。

　　日本石油儲備在動用方面分為兩個層次，在國內(nèi)石油供應短缺或中斷的情況下，首先動用民間石油儲備，緩解石油供求矛盾；如果供需形勢依然嚴峻，然后再動用國家石油儲備，當然如前所述現(xiàn)在情況也有一些變化。石油儲備的動用權依據(jù)法律歸經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省大臣。國家石油儲備由政府直接進行控制，民間石油儲備是由政府通過降低其儲備標準，來調(diào)整民間石油儲備量，但不干預民間石油儲備的實際投放行為。在1979至1980的第二次石油危機和1990年海灣危機期間，日本動用了部分民間儲備。

　　（三）德國石油儲備

　　德國是世界第四大石油消費國，全年石油消費量1.37億噸，其中98%依靠進口。作為發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，德國政府對石油穩(wěn)定供給和石油儲備問題非常重視，把石油看作是與糧食一樣同等重要的關系國計民生的商品。為保證石油穩(wěn)定供給，德國制定了《能源保證法》，對建立政府石油儲備提供了法律保障，并在此基礎上建立了一個大規(guī)模的石油儲備體系。目前聯(lián)邦政府石油儲備的品種包括原油、汽油、柴油、重油等，實際儲備規(guī)模合計為2.65億桶，約為100天的全國消費量。

　　德國經(jīng)濟部負責石油儲備的宏觀管理、調(diào)控和協(xié)調(diào)。德國石油儲備聯(lián)盟（EBV，為中介儲備組織）承擔了德國大部分的應急石油儲備義務，所有從事石油進口和煉制的公司是EBV的義務成員。EBV既租用儲運公司的庫容，也擁有自己的儲運設施。目前，EBV所持有的儲備品種，60%為成品油，40%為原油，儲備規(guī)模合計為2400萬噸。

　　德國政府儲備所需資金來源是把費用加在成品油零售價格中轉嫁出去，最終由消費者承擔，并在加油站的銷售憑證（發(fā)票）上注明。購買石油的資金由銀行貸款解決，貸款逐年滾動使用。籌集的儲備資金用于儲備建設、支付貸款利息和管理、維護等費用。

　　德國石油儲備庫臨近碼頭和煉油廠，石油收儲和向外輸送非常方便。石油儲備庫除了作為戰(zhàn)略儲備庫使用以外，還根據(jù)國際市場油價的變化，利用剩余庫容，為客戶提供儲存服務。

　　（四）法國石油儲備

　　法國年石油消費量9510萬噸，進口依存度在96%以上。法國在1925年就以法律形式建立了石油儲備制度，直到1988年一直是企業(yè)儲備形式。1988年法國成立安全儲備管理公司（SAGESS），1992年法國加入國際能源機構，建立了戰(zhàn)略石油儲備專業(yè)委員會（CPSSP），具體負責戰(zhàn)略儲備的運作。1993年頒布的法令要求所有石油經(jīng)營者必須建立相當于95天消費量的儲備。法國的石油戰(zhàn)略儲備由國家、相關機構和石油生產(chǎn)經(jīng)營者三家共同承擔。目前法國的戰(zhàn)略儲備為1.84億桶，相當于85天的消費量。

　　國家建立的石油儲備，儲備經(jīng)費由國家財政負擔，并由國家實行絕對控制。政府不為企業(yè)的石油儲備提供任何財政支持。石油產(chǎn)品生產(chǎn)者和經(jīng)營者負有戰(zhàn)略儲備的義務。相關機構也要儲備一定數(shù)量的石油，這部分費用由石油產(chǎn)品生產(chǎn)者和經(jīng)營者按比例分攤。CPSSP承擔全國儲備義務的大部分，但本身不負責具體管理，而是委托石油公司和SAGESS管理，相應費用由CPSSP負擔。

　　法國石油儲備庫由一個地下鹽穴庫、三個LNG庫和遍布全國的地上油庫組成。

　　歐盟成員中，只有法國要求航空燃料油的儲備義務，達到了55天消費量。

　　三、國外建立石油儲備的經(jīng)驗和啟示

　　（一）石油儲備屬政府行為，必須由政府直接控制

　　石油是關系到經(jīng)濟發(fā)展和國家安全的戰(zhàn)略物資，建立國家石油儲備體系其目的是維護國家的利益，屬于政府行為范疇，應體現(xiàn)國家的意志。因此石油儲備必須由中央政府直接調(diào)控，如美國由能源部，日本由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省，德國由經(jīng)濟部負責。這種由國家直接掌握、控制的儲備管理體制，在石油供應突然中斷的情況下，有利于立即協(xié)調(diào)和采取行動，避免因企業(yè)或地方利益與國家利益發(fā)生沖突時可能出現(xiàn)的制肘和不必要的時間拖延，迅速達到穩(wěn)定市場、確保經(jīng)濟和生活不受影響的目的。

　　（二）重視企業(yè)石油儲備

　　石油儲備雖是政府行為，但同時也要重視發(fā)揮企業(yè)儲備的作用。由于石油儲備需要大量的財力支持，必將受到中央財力的制約，因此由政府直接投資的國家儲備不可能非常大。從穩(wěn)定市場的角度看，企業(yè)是石油儲備的最終受益者，有義務承擔一定數(shù)量的儲備任務。在石油市場劇烈波動的情況下，企業(yè)儲備作為第一道防線，可以發(fā)揮前期緩沖作用，增強國家石油儲備的威懾力量，減輕國家的財政壓力。企業(yè)儲備要遵循強制性與鼓勵性相結合的原則，要通過法律手段和一定的優(yōu)惠政策使企業(yè)保持一定的石油儲備。

　　（三）將建立石油儲備納入法制化軌道

　　對于石油供應安全和建立石油儲備問題，目前許多國家均制定了相應的法律法規(guī)和政策措施，并根據(jù)情況變化作出調(diào)整。例如，除加拿大之外的所有國際能源機構成員國均已制定涉及應急石油儲備的國家法律或政府條例，即使加拿大也有石油應急配給方面的法律。例如，美國制定了《能源政策和保護法》；日本制定了《石油儲備法》；德國制定了《能源保證法》。

　　（四）完善石油統(tǒng)計和報告制度

　　在國際能源機構和歐盟的大多數(shù)成員國制定的能源安全和石油儲備的法律中，大都含有對石油生產(chǎn)經(jīng)營者定期報告石油生產(chǎn)、銷售、進出口、庫存統(tǒng)計數(shù)據(jù)的要求，報告對象或是國家統(tǒng)計部門，或是經(jīng)濟、能源主管部門，也有的是石油儲備管理機構。通過信息的收集、分析，政府可以及時跟蹤和監(jiān)測石油供需形勢、市場變化，對石油儲備應保持多大規(guī)模、應急情況下的儲備投放等進行決策。如果石油生產(chǎn)經(jīng)營者未能如實或按期報告，政府將依法采取懲罰措施。

　　（五）加強國際合作與交流

　　過去幾十年，許多國家和國際能源機構在建立石油儲備方面積累了豐富的經(jīng)驗。通過加強與這些國家和國際組織的合作與交流，借鑒他們的經(jīng)驗，我們可以在建立石油儲備體系的過程中博采眾家之長，少走彎路。由于我國在國際能源領域日益增長的重要地位，我國建立石油儲備既符合自己的國家安全利益，也將對維護國際能源安全產(chǎn)生積極的影響。實踐表明，石油供應安全問題往往是一個國際性問題，一旦石油供應出現(xiàn)短缺，或一條運輸通道受阻，其影響將至少是區(qū)域性的，涉及到多個國家。因此，維護石油供應安全，既需要相關國家自身有一個比較完備的體制，也需要國際社會的共同作出努力。

　　本文來源：能源思考